Esse estudo fornece elementos para os candidatos presidenciáves que até hoje sequer tocaram no assunto infraestrutura
O Centro de Estudos em Regulação e Infraestrutura da Fundação Getúlio Vargas (FGV) divulgou em maio desse ano estudo sobre o assunto. O trabalho, intitulado como “Em busca de uma nov arquitetura”, segundo a instituição de ensino e estudos avançados, visa tratar de um tema central na atração de investimentos para vário setores da infraestrutura. A criação de um ambiente propício é fundamental para a sustentabilidade econômico-financeira da área.
Trechos desse importante documento são apresentado aqui, notadamente nas partes de transporte e logística, com o objetivo de ampliar o debate tão relevante ao público-leitor da revista.
TRANSPORTE E LOGÍSTICA
O setor de transportes no Brasil enfrenta grandes desafios.O país apresenta uma matriz logística fortemente concentrada em rodovias, muitas das quais em condições precárias. A reduzida malha ferroviária existente – comparativamente à dimensão do país – necessita urgentemente de expansão. Os portos encontram-se superlotados, e o transporte fluvial vem sendo negligenciado ao longo das últimas décadas.
Em âmbito federal, a regulação do setor no Brasil está dividida em três agências reguladoras: a Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT, responsável por rodovias, ferrovias e transporte multimodal; a Agência Nacional de Transportes Aquaviários – ANTAQ, responsável por portos e hidrovias; e a Agência Nacional de Aviação Civil – ANAC, responsável pelo transporte aéreo.
A ANTAQ e a ANTT foram criadas pela mesma Lei em 2003. A ANAC foi criada em 2005, seis anos após surgir a ideia de sua criação. A agência foi estruturada em 2006, período de instabilidade no setor de aviação no país, época conhecida como o “apagão aéreo”. Nesse período, maior empresa aérea brasileira passou por crise financeira e deixou de oferecer várias rotas; e o aumento do movimento de passageiros evidenciou a falta de infraestrutura dos aeroportos.
Desde então, o poder regulador no setor de transporte está dividido nessas três agências, carecendo de um órgão com a função de avaliar a coerência das regulações produzidas por elas ou regular a logística integrada entre os diferentes modos. Cada subsetor de transporte possui um arcabouço legal específico, que estabelece direitos, critérios de regulação econômica e técnica, e modalidades de concessões. O Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transportes foi formalmente criado em 2001, mas não chegou a executar suas competências, as quais foram transferidas ao Conselho Gestor do Programa de Parcerias de Investimentos (PPI) em 2016.
Todos os modais de transporte possuem pelo menos uma empresa estatal atuando na operação ou administração de cada setor. Para as ferrovias, a VALEC Engenharia, Construções e Ferrovias S.A. é a estatal cuja função social é a construção e exploração de infraestrutura ferroviária. No setor aéreo, a Infraero – Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária, administra diversos aeroportos no país. Para o setor portuário, existem set empresas federais responsáveis por administrar diferentes portos marítimos, as Companhias Docas, além de portos com administração delegada a municípios, ou estado da federação. Além dessas empresas, a EPL – Empresa de Planejamento e Logística é a estatal responsável por auxiliar o Ministério dos Transportes na realização do planejamento integrado de logística no país.
RODOVIAS
Na década de 1990, simultaneamente aos outros setore de infraestrutura, iniciaram-se as concessões no setor rodoviário. Em 1995, foi aprovada lei que regula prestação de serviços pelo seto privado no setor. No ano seguinte, o governo federal passa a autorizar estados e municípios a gerenciar e operar determinadas rodovias federais, por meio de convênios de delegação. Em 1997 e 1998, os Estados de São Paulo, Paraná e Rio Grande do Sul iniciam contratos de concessão de rodovias que transferem o gerenciamento de rodovias para o setor privado por 25 a 30 anos – após esse período, o governo pode então decidir por voltar a gerenciá-las ou realizar nova concessão. Paralelamente, alguns Estados iniciam programas de concessões de rodovias estaduais.
A ANTT avalia as concessões através da análise de performance baseada em resultados. Cada concessionária deve apresentar um Programa de Exploração da Rodovia – PER, que serve como referência para a posterior avaliação da sua performance. A concessionária é responsável pela manutenção da rodovia e avaliação de eventual necessidade de aumento de capacidade (duplicação da via, por exemplo), além de prestar serviços aos usuários, como assistência médica a acidentes nas vias. As tarifas de pedágio são definidas no contrato de concessão e seguem determinadas regras para reajuste e revisão.
Atualmente, existem 59 concessionárias de rodovia no Brasil – 20 federais, 37 estaduais e 2 municipais – que atuam em 12 estados do país, alcançando um total de 881 municípios. A malha rodoviária brasileira conta com 210 mil quilômetros de rodovias, dos quais aproximadamente 20 mil estão sob regime de concessão. Pouco menos de 10 mil quilômetros correspondem a concessões federais. Em âmbito estadual, São Paulo conta com a mais extensa malha concedida – quase seis mil quilômetros.
Diante dos contratos de concessão já existentes, a previsão da Associação Brasileira de Concessionárias de Rodovias – ABCR é de que R$ 20 bilhões sejam investidos até 2022. No Brasil, existe um quilômetro de autoestrada construído para cada mil quilômetros quadrados de área. A título de comparação, na China este número sobe para nove e, na União Europeia, para 16.
A pesquisa da Confederação Nacional do Transporte (CNT) mostra que o estado geral da malha rodoviária no país melhorou nos últimos 13 anos; porém, 57,3% das rodovias públicas ainda apresentam condição inadequada ao tráfego.
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Mais recentemente, a crise econômica que afetou o país provocou severa redução na demanda por tráfego. Dados da ABCR mostram que o fluxo total de veículos nas rodovias pedagiadas, que vinha crescendo até 2014, experimentou reversão nessa tendência.
Uma análise em separado de veículos leves e pesados evidencia que o fluxo destes começa a cair a partir de 2013. Diante dessa redução de receita, muitas concessionárias têm priorizado obras de manutenção, postergando obras maiores de duplicação ou modernização das vias.
FERROVIAS
A partir de 1996, o primeiro movimento de desestatização da malha ferroviária ocorreu com a licitação da malha existente e a celebração de contratos de concessão. Se, por um lado, esse período contou com pouca ênfase na expansão da malha ou desverticalização para introdução de concorrência, por outro foram observados resultados expressivos na redução de acidentes e no crescimento de produtividade das malhas existentes. O processo de desestatização precedeu a criação de um marco regulatório, inexistindo previsão de expansão da rede – grande problema para a produtividade do país.
Naquela época, foram realizadas as concessões das ferrovias que estavam sob domínio da então Rede Ferroviária Federal (RFFSA), divididas em seis regiões. Foram estabelecidos contratos de concessão verticalmente integrados, ou seja, a concessionária teria poder tanto sobre a construção-operação da infraestrutura quanto sobre o serviço de transporte de cargas. Foi instituído um regime de tráfego mútuo, definido como a “operação em que uma concessionária compartilha com outra concessionária mediante pagamento, via permanente e recursos operacionais para prosseguir ou encerrar a prestação de serviço público de transporte ferroviário de cargas” (Resolução ANTT 3695/2011, 14 de julho de 2011).
Em 2012, buscando dar uma possível solução ao problema da falta de expansão da malha ferroviária, iniciou-se o Programa de Investimento em Logística I (PIL I). Idealmente, o Governo assumiria o risco de demanda por meio da VALEC, tornando-se um monopolista estatal. Esse modelo se baseou, no entanto, em um desenho de mercado incompleto e inconsistente. Tal etapa foi marcada pela ausência de processos administrativos que embasassem a da tomada de decisão em favor do novo modelo setorial de formalização de evidências decorrentes de estudos técnicos que suportassem as escolhas regulatórias, como a realização de análises de impacto regulatório.
O processo tampouco se beneficiou da participação e discussão com os stakeholders. Como consequência, a reforma não produziu a necessária segurança jurídica, política e econômica e, por fim, não foi possível sua implementação. Esse quadro é indicativo da ocorrência de traumas regulatórios diante do frágil ambiente de governança, assim como o reduzido nível de institucionalização dos atores no setor de transportes.
Na reforma do setor de 2012 estava prevista também a separação entre o serviço de construção e operação de ferrovia do serviço de transporte de cargas.
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Além disso, definia-se a VALEC como intermediária, comprando a capacidade das ferrovias a serem construídas e revendendo-a aos operadores ferroviários independentes – OFIs, num sistema de livre acesso, no qual qualquer OFI poderia operar nas vias. Esse novo regime não chegou a ser implementado, já que não deixava claro como iria coexistir com as concessões verticalmente integradas previamente existentes.
Em 2015, tentou-se então a implementação do Programa de Investimento em Logística II – PIL II, retornando ao modelo verticalmente integrado e abandonando a reforma
regulatória inicialmente implementada em 2012. Nesse momento, iniciou-se a discussão em torno da renovação das concessões mediante investimentos.
Três projetos tinham suas licitações previstas para 2018: FIOL, FERROGRÃO E NORTE-SUL. Enquanto a ferrovia FIOL se encontra na fase de estudos, os empreendimentos FERROGRÃO
e NORTE-SUL se encontram em fase de consulta pública. A previsão para a ocorrência dos certames desses três empreendimentos está datada para o segundo semestre de 2018, que adicionará à extensão da malha de transporte ferroviário do país 4.206 km de ferrovias.
As tarifas no setor são cobradas com base no transport de uma unidade de carga da origem até seu destino final, e reajustadas de acordo com critérios econômicos. A administração ferroviária deve fazer um contrato com cada cliente, o “Conhecimento de Transporte – documento que caracteriza o contrato de transporte entre a administração ferroviária e o usuário” (Decreto 1832/199611).
Atualmente, a malha ferroviária brasileira conta com 28.605 km de extensão espalhados pelas cinco regiões do país.
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De acordo com o Relatório de Evolução do Transporte Ferroviário de Cargas de 2016, até agosto de 201 foram transportadas 333.645 toneladas de carga através das 3.057 locomotivas que circulam no país.
AEROPORTOS
No setor de transporte aéreo, a regulação está dividida em três categorias: segurança, regulação econômica e regulação dos investimentos e concessões. Para determinar a regulação sobre segurança, a ANAC se baseia nos padrões internacionais definidos pelo International Civil Aviation Organization – ICAO.
A regulação econômica inclui o direito sobre rotas aéreas. No cenário doméstico, os serviços são liberalizados. Já com relação às rotas internacionais, o Brasil tem acordo de “céus abertos” com os EUA desde 2010, e acordo com a União Europeia (UE) que permite a todas as operadoras brasileiras voarem à UE e vice-versa. Além disso, o Brasil é signatário do Acordo sobre Serviços Aéreos Sub-Regionais, ou Acordo de Fortaleza, que “tem por objetivo permitir a realização de novos serviços aéreos sub-regionais regulares, em rotas diferentes das rotas regionais efetivamente operadas nos termos dos acordos bilaterais. O objetivo de tal acordo é promover e desenvolver novos mercados.” Além do Brasil, participam deste acordo Argentina, Bolívia, Chile, Paraguai, Peru e Uruguai.
As tarifas aeroportuárias pagas aos operadores do aeroportos incluem as de embarque, conexão, pouso, permanência, armazenagem e capatazia. Elas são reajustadas anualmente pelo IPCA mais um fator pré-determinado. O investimento na infraestrutura era de responsabilidade da Infraero até recentemente. Em 2011, o governo federal iniciou um processo de concessão de aeroportos. Em março de 2017, o governo realizou quatro concessões de aeroportos sob novas regras, como, por exemplo a possibilidade de uma mesma empresa obter mais de uma concessão, desde que localizada em outra região geográfica. O leilão dos aeroportos de Fortaleza, Salvador, Florianópolis e Porto Alegre arrecadou R$ 3,72 bilhões. O sucesso deste processo pode ser atribuído, em grande parte, a uma visão mais moderna em termos de análise e alocação de riscos.
Tratou-se do primeiro leilão de aeroportos sem a presença da Infraero.
O processo confere maior segurança às companhias privadas com relação às tomadas de decisão, agora com proteção contra influências políticas.
Os concessionários são grupos estrangeiros sediados na França, Alemanha e Suíça e operam ativos em outros países – aqui, o desenho implementado também se mostrou inovador, principalmente se levarmos em conta os novos desafios existentes no país para o financiamento de projetos de infraestrutura.
Em agosto de 2017, o governo federal anunciou 57 projetos envolvendo privatização e concessão de empresa públicas, dentre os quais, estão listados 13 aeroportos, que juntos representaram cerca de 10% do fluxo de passageiros no Brasil em 2016.
PORTOS
Também no início da década de 1990, foi iniciada a desestatização do setor portuário no Brasil. Em 1993, foi estabelecida a Lei de Modernização dos Portos, que classificava os terminai portuários em públicos, privados e mistos – e determinava que os direitos de operação nos públicos poderiam ser concedidos a agentes privados.
Essa lei esteve em vigor durante quase 20 anos, até a Lei dos Portos de 2013. A nova legislação classificou os terminais portuários em públicos, de uso privado, estação de transbordo de cargas, instalação portuária pública de pequeno porte e instalação portuária de turismo. Os portos públicos estão divididos em terminais que podem ser concedidos à iniciativa privada ou não. Em áreas privadas, podem ser estabelecidos terminais privados.
Nesses casos, a ANTAQ realiza consulta pública para avaliar se existem outros agentes interessados em desenvolver projetos na região. Sobre o aspecto tarifário, as tarifas em vigor nos terminais públicos são determinadas nos contratos de arrendamento e publicadas – os preços nos terminais privados podem ser livremente negociados entre as partes.
Em 2016, como parte das ações do governo federal atravé do Projeto Crescer, foi aprovada a renovação de contratos de concessão de dois terminais de portos públicos: o
terminal de combustíveis do Porto de Salvador (BA), operado pela Wilson Sons, cujo contrato fica em vigor até 2050, e o terminal de fertilizantes do Porto de Paranaguá (PR), operado pela Fospar, até 2048 Em julho de 2017, o governo federal anunciou concessões de 11 empreendimentos portuários, mostrados na tabela a seguir:
HIDROVIAS
O transporte fluvial de cargas ainda é incipiente no Brasil, contando com 42 mil quilômetros de hidrovias que permitem a navegação. Pela Constituição, os rios navegáveis pertencem à administração federal, ou aos estados, dependendo se cruzam mais de um estado ou se estão localizados em áreas de fronteiras com outros países. As empresas interessadas em realizar o transporte fluvial de cargas devem solicitar autorização à ANTAQ. Atualmente, apenas navios brasileiros podem fazer esse tipo de transporte.
O uso dos rios para transporte compete com outras funções, como a geração de energia, o uso industrial e a utilização da água para o consumo humano. Por isso, a Agência Nacional de Águas – ANA regula o direito de uso da água nos rios federais, considerando o Plano Nacional de Recursos Hídricos – PNRH.
